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牽出墳爺事件的潭西安福公益性墓園

墓園至今尚未完工，部分石碑隨意倒在土丘上。

清明時(shí)節(jié)，追思逝者，公墓是無法繞開的話題。近年來，公益性墓園涉嫌違規(guī)用地的報(bào)道屢見不鮮，曾經(jīng)陸豐墳爺林耀昌深陷囹圄是其中標(biāo)志性的事件。今年初，記者前往廣東省粵東地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，未批先建公益性公墓不算少數(shù)，由于法規(guī)的滯后，政策的尷尬與資金的缺口，導(dǎo)致備受爭(zhēng)議的公益性公墓處境困難。

墳爺不孤

政府重視但用地手續(xù)辦不了

距離汕尾陸豐市中心約20公里處，是潭西鎮(zhèn)箖投圍水庫，水庫北側(cè)有一片山丘地，僻靜荒涼，人煙稀少，潭西安福公益性公墓就坐落于此，這是陸豐市{sg}公益性公墓，最被人所熟知的事件是，該公墓?fàn)砍鏊^陸豐墳爺林耀昌。

1月份，林耀昌涉嫌非法占用農(nóng)用地在東莞受審，其投資的150多畝的公墓，被暫停使用。記者在擬待開發(fā)的用地上看到，只有小部分土地被修成了墓穴，其他的地僅簡(jiǎn)單平整，光禿禿的一片，非常惹眼。

導(dǎo)致林耀昌被起訴以及公墓暫停使用的主要問題，就是該公墓的用地未批先建，涉嫌占用農(nóng)業(yè)用地。

作為陸豐市推進(jìn)公益性公墓工作中的民心工程，安福公益性公墓備受當(dāng)?shù)刂匾?，?008年{dy}期項(xiàng)目動(dòng)工時(shí)，相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)都出席動(dòng)工儀式，當(dāng)?shù)孛襟w對(duì)此事還進(jìn)行報(bào)道。此后，省林業(yè)廳、陸豐市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局都給安福公益性公墓核發(fā)了用地許可，但國土部門的用地手續(xù)直到林耀昌被抓，仍未辦理。

記者在粵東地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公益性公墓未批先建的情況并不少見，同在陸豐市另一個(gè)鎮(zhèn)的公益性公墓，也沒有拿到國土部門的手續(xù)，同時(shí)，在汕尾市海豐縣、揭陽市惠來以及汕頭市濠江區(qū)等地，存在公益性公墓未批先建的情況。

一位粵東縣級(jí)民政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)?shù)厮膫€(gè)鎮(zhèn)已規(guī)劃的公益性公墓，得到縣政府、林業(yè)以及民政部門的審批，但{zh1}涉及土地審批的問題，不得不流產(chǎn)，另外，在建的兩個(gè)公益性公墓也被叫停。

誰來審批？

政策規(guī)定模糊八年無法執(zhí)行

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，用地審批是制約公益性公墓的主要問題之一，公益性公墓的建設(shè)到底如何審批管理？

2007年8月3日，廣東省民政廳、建設(shè)廳、國土資源廳、林業(yè)局、物價(jià)局五家單位聯(lián)合發(fā)文，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范公益性生態(tài)墓地建設(shè)和管理的意見》。其中規(guī)定公益性公墓，具體涉及規(guī)劃、林業(yè)、用地、建設(shè)手續(xù)的，應(yīng)向相關(guān)行政主管部門正式申報(bào)相關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)。

但在該文件中，并未明確規(guī)定公益性公墓的用地性質(zhì)，及歸哪級(jí)國土部門審批。

一位粵東縣級(jí)市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)實(shí)中審批手續(xù)比較困難。他以一個(gè)正在修建公益性公墓的鎮(zhèn)為例，這個(gè)鎮(zhèn)按照程序向國土局備案，由于涉及修建公墓，集體土地改為建設(shè)用地，改變土地用途要報(bào)向省廳。為了推動(dòng)公益性公墓的修建，縣委出面對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，但縣國土局沒審批權(quán)力，還是要上報(bào)省廳。

如果等拿到審批才開始動(dòng)工，等上幾年也動(dòng)不了工，這樣的話所有公益墓園沒一個(gè)能建成。這位負(fù)責(zé)人說，為了完成任務(wù)，有些地區(qū)開始未批先建。

在墳爺林耀昌一案中，在法庭上，林耀昌曾表示，國土部門不批的理由是公益性項(xiàng)目用地從來沒有辦過。

省國土廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前對(duì)土地審批分為兩類，一類是城市分批次建設(shè)用的審批，一類是單獨(dú)選址項(xiàng)目審批。前者是指在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。后者是指土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)域之外的選址建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目用地。

這位負(fù)責(zé)人表示，公益性公墓不屬于單位選址項(xiàng)目，因此，省國土資源廳不會(huì)單為該類項(xiàng)目進(jìn)行審批。

如何定義？

有待明確公益性公墓的定位

記者采訪民政部門相關(guān)人士表示，公益性公墓用地審批問題背后，與公益性公墓的定義與定位有關(guān)。

那么什么是公益性公墓？對(duì)于如此簡(jiǎn)單的問題，目前并未統(tǒng)一的說法，截至目前最qw的說法是，民政部1992年印發(fā)的《公墓管理暫行辦法》中明確規(guī)定，公墓分為公益性公墓和經(jīng)營性公墓。公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安放服務(wù)的公共墓地。經(jīng)營性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或者遺體安葬實(shí)行有償服務(wù)的公共墓地。

簡(jiǎn)而言之，公益性公墓只能為農(nóng)村村民服務(wù)，而城鎮(zhèn)居民，只能安葬在經(jīng)營性公墓。上述對(duì)于公益性公墓的定義，一直沿用至今。

廣東省民政廳聯(lián)合其他四個(gè)單位出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范公益性生態(tài)墓地建設(shè)和管理的意見》中明確規(guī)定，公益性生態(tài)墓地是為當(dāng)?shù)卮迕癜苍?、安放骨灰或者安葬遺體的農(nóng)村基層殯葬公共服務(wù)設(shè)施。

除了管理費(fèi)用的不同，公益性公墓與經(jīng)營性公墓最關(guān)鍵的區(qū)別，在于服務(wù)人群的不同。一位民政局相關(guān)人士表示。

由于城鎮(zhèn)化的加快，過去關(guān)于公益性公墓的定位，明顯與現(xiàn)實(shí)需要不符。在全國范圍內(nèi)，已有少部分城市嘗試修建城市公益性公墓。民政部在2012月10月份，曾下發(fā)征求《城市公益性公墓建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見稿)意見的函，至今仍未通過。

2012年，民政部一零一研究所組織專家編寫的《中國殯葬事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2012-2013)》指出，目前我國城鎮(zhèn)公益性公墓建設(shè)面臨無專門規(guī)劃預(yù)算、法律法規(guī)不健全、運(yùn)行維護(hù)管理困難等突出問題。

《報(bào)告》建議，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確城鎮(zhèn)公益性公墓的定位、審批、建設(shè)方向、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法管理等方面的要求，加大財(cái)政投入，將城鎮(zhèn)公益性公墓建設(shè)納入財(cái)政預(yù)算。

錢哪里來？

公墓投入資金的缺口

除了審批方面的困境，當(dāng)?shù)卣藿ü嫘怨?，資金投入上也存在缺口。

一位縣級(jí)民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，按照省里統(tǒng)一要求，建設(shè)一棟骨灰樓和一座公益墓園加起來，省廳一共補(bǔ)助15萬。但十幾萬元，對(duì)于建設(shè)墓地來說，是杯水http://.薪。這位負(fù)責(zé)人說，他們縣下屬的一個(gè)鎮(zhèn)，修建公益性公墓，但投資修建進(jìn)山的水泥路，就耗資幾百萬。

資金上的短缺是粵東地區(qū)修建公益性公墓時(shí)遇到的普遍問題，特別對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)困難的鎮(zhèn)，財(cái)收wq靠上級(jí)撥款。大鎮(zhèn)就撥款多一點(diǎn)，小鎮(zhèn)就撥款少一點(diǎn)，能維持基本運(yùn)作就好。一位鎮(zhèn)的相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

根據(jù)《廣東省殯葬管理工作十一五規(guī)劃》提出的2010年底前，全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有條件的村都應(yīng)建立起公益性生態(tài)墓地，如果不引入外部資金，這個(gè)目標(biāo)根本完不成。一位縣民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

對(duì)于公墓的數(shù)量，在十二五規(guī)劃中，又發(fā)生了調(diào)整。2011年出臺(tái)的《廣東省殯葬管理工作十二五規(guī)劃》(下文簡(jiǎn)稱十二五規(guī)劃)提出，到2015年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均擁有的公益性骨灰存放設(shè)施數(shù)量達(dá)到2座以上。

十二五規(guī)劃中建議，將經(jīng)營性公墓用地出讓所得納入財(cái)政管理，專項(xiàng)用于公益性殯葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

經(jīng)營性墓園的名額省廳在十二五規(guī)劃里是有控制的，至少我們沒有名額。一位縣級(jí)民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，當(dāng)?shù)匾矝]有經(jīng)營性公墓的用地出讓所得。

路在何方？

意見稿交了但文件沒下來

與此同時(shí)，公益性公墓的服務(wù)區(qū)域也有嚴(yán)格限制，鎮(zhèn)的公益性公墓只能服務(wù)于本鎮(zhèn)，村的公益性公墓只能服務(wù)于本村。

這個(gè)規(guī)定原本就很矛盾，這個(gè)鎮(zhèn)的公墓用不完，另個(gè)鎮(zhèn)沒公墓，沒公墓的鎮(zhèn)如果有人去世了怎么辦？一位縣級(jí)民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，從他們縣的情況來看，其中一個(gè)鎮(zhèn)所建的公墓，按照死亡率規(guī)劃了20年，因此，有些墓穴暫時(shí)用不完，而其他臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民也愿意葬在該鎮(zhèn)，按照嚴(yán)格規(guī)定就不能跨區(qū)安葬。我們考慮到了整體資源的規(guī)劃利用，也因地制宜地想了許多辦法。這位負(fù)責(zé)人說，比如甲鎮(zhèn)的居民愿意安葬在乙鎮(zhèn)，如果甲鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府同意了，乙鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府也同意了，雙方出具手續(xù)，解決跨區(qū)問題。

對(duì)解決目前公益性公墓面臨的困境，部分基層民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人建議，首先是投資主體，鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政比較薄弱，在保持鎮(zhèn)政府主體地位的基礎(chǔ)上，允許社會(huì)做些有償服務(wù)。二是國土方面，鎮(zhèn)級(jí)政府{zh0}有審批權(quán)限。三是在本地土地使用保證的情況下，根據(jù)當(dāng)?shù)厍樾?，可以通過審批來跨鎮(zhèn)安葬。

這些意見稿交給上級(jí)部門，但還沒有文件下來，‘墳爺林耀昌出事后，現(xiàn)在搞公益性墓園，大家都有點(diǎn)怕了！有民政局的負(fù)責(zé)人表示。